关于村级扶贫工作的调查与建议


——以宁夏三山井村为例

来源:中国村庄-中国农村网 编辑:张晋荣 人气: 发布时间:2018-01-30
摘要:村庄是扶贫攻坚的最前线,以解剖麻雀的方式研究村庄扶贫工作有重要意义。2016年12月和2017年8月,中国社科院精准扶贫精准脱贫百村调研特大项目子课题组在先后两次对宁夏三山井村进行调查后,分析了该村扶贫工作存在的问题,并提出了相关对策建议。 三山井村

  村庄是扶贫攻坚的最前线,以“解剖麻雀”的方式研究村庄扶贫工作有重要意义。2016年12月和2017年8月,中国社科院“精准扶贫精准脱贫百村调研”特大项目子课题组在先后两次对宁夏三山井村进行调查后,分析了该村扶贫工作存在的问题,并提出了相关对策建议。

  三山井村属于同心县下马关镇,地处宁夏中部干旱带,土地贫瘠,是省级贫困村。全村有耕地3.8万亩,因严重缺水,农作物产量很低,村里很多耕地被抛荒,实际耕种的不到1万亩。该村2009年开始承担移民搬迁安置任务,目前已安置搬迁户1090户、4132人。至2016年底,全村有8个自然村、1564户,户籍人口5934人,常住人口4868人,其中建档立卡贫困户1061户、3797人。

  一、村级扶贫工作的三个突出问题

  (一)“分户”混淆了扶贫与农民养老问题

  确定谁是贫困户,是扶贫攻坚的基础性工作。现有的贫困户认定标准,是户内人均收入不高于当地的脱贫线(目前一般为3000元左右)。这使大量农民以“分户”的方式,让一部分家庭成员成为贫困户。在三山井村,很多村民尤其是没有收入来源的老人,通过与儿子等家庭成员分户,成为了符合条件的“建档立卡贫困户”。在随机抽取的32户建档立卡贫困户中,有15户(占比46.9%)通过“分户”成为了贫困户,其中一户甚至把丈夫的户口单独分出去,再以缺乏劳动力为由成为贫困户。在随机抽取的31户非建档立卡户中,也有7户通过“分户”,使其他家庭成员成为贫困户。

  为了满足贫困户条件而“分户”,不是三山井村独有。据农业部的数据,与2015年相比,2016年全国农户数量增加了200万。在城镇化快速推进的背景下,全国农户数量不减反增,表明扶贫的“分户效应”突出。“分户”这种做法,把养老和扶贫问题混为一谈,是钻政策的空子,抢贫困户的资源,应当引起重视。

  (二)贫困户、低保户认定的“随意性”问题

  除“分户”问题外,村里的扶贫工作还缺乏“瞄准性”,对贫困户、低保户的认定过于“随意”。即便认为“分户”是合理的,并将脱贫线提高至家庭人均收入5000元,抽取的32户建档立卡贫困户中,仍有20户(占比62.5%)不应被认定为贫困户。他们中有6户的家庭人均纯收入甚至达到10000元左右。一些村民还反映,2011年,村里曾挪用几个“低保指标”来诱使村民打扫村内的垃圾,但几个月后,这些村民就只“吃低保”而不再打扫村里卫生。

  另外,一些因家里有公职、有轿车、有股份而不能成为贫困户的“三有人员”,却成了“低保户”。在抽取的31户非贫困户中,有6户为低保户。其中一户2016年家庭人均纯收入高达14608元,比全国平均水平高出2000多元,且家中有一辆小轿车,显然不贫困,然而从2017年开始,家里的两个老人都开始领取每月180元的低保。村里“吃低保”的人越来越多。至2017年8月,三山井村“吃低保”的人数比2016年增加了79人,达到463人,占常住人口的9.5%。本来只有低收入群体才能享受的“低保”俨然成了“大锅粥”。

  (三)扶贫工作的“上有政策下有对策”问题

  按照当地产业扶贫资金使用办法,贫困户养羊每年可以领取一笔帮扶资金,2016年、2017年分别是5800元、7800元。据村里上报的统计数据,全村共有1.2万头羊、553个羊棚,平均一人2头羊、三户1个棚。实际上,由于耕地贫瘠,没有牧草,而且当地禁牧,真正养羊的村民很少。2015年2月,该村贫困户刘文泽曾在产业扶贫资金帮扶下买了30只羊,因没有牧草,养殖成本太高,2016年11月他卖掉了所有的羊。没有羊的“养羊户”,需要从别处“借羊”“租羊”通过政府认定或检查。三山井村成了“没有羊的养羊特色村”。由于大部分贫困户都不养羊,谁可以成为“养羊户”获得项目帮扶资金,主要由村里确定。这就为个别村干部与一些农户“合谋”套取扶贫资金留下了操作空间。

  贫困户、低保户的认定随意,帮扶资金发放不公正、透明,让大部分村民对本村的扶贫工作产生了怀疑。在抽取的63个样本中,认为本村的贫困户选择“非常合理”或“比较合理”的分别只有1人和16人;认为本村扶贫效果“非常好”或“比较好”的分别有0人和13人。对村里扶贫工作、扶贫效果的不满意,直接表现为2017年3月村“两委”换届选举时,不少村民公开质疑扶贫资金分配问题,导致村支书、村主任双双落选。

  二、村庄扶贫出现问题的主要原因

  对于生态环境差、资源缺乏的三山井村而言,中央的扶贫脱贫政策是天大的好事。之所以没能把好事办好,主要有三个原因:

  一是村“两委”人手有限、能力不足,很难将扶贫工作做扎实。三山井村由8个自然村组成,近6000个村民,村域面积达35平方公里,相距最远的农户之间步行时间接近两个小时,而村“两委”班子只有6个人,而且普遍只有初中文化。客观地讲,即使没有其他工作,村“两委”只负责全村的扶贫工作,平均1个村干部要负责1000个村民,想把不断变化且种类繁多、程序繁琐的扶贫工作做细、做实,确实有不小的压力。比如,2017年,全村有968户脱贫,几个村干部很难做到挨家挨户通知,只能张榜公示,造成一些贫困户不清楚脱贫情况。

  二是村干部既是裁判员,又是运动员,无法把扶贫工作做到公平公正。农村是人情社会,土生土长的村干部,既有平衡各方利益的需要,也有徇私甚至贪腐的动力。在访谈中,一位村民坦言,“党的扶贫政策是真好,可惜我们村山高皇帝远。”言下之意,村里的扶贫工作存在很多问题。一部分村干部有私心,扶贫工作中不愿意发动群众,否则就损失了权力,丧失了“寻租”空间。村干部完全掌控扶贫工作,致使一些扶贫资金被各种关系户和乡村精英“俘获”。调查中,有两个村民告诉我们,村里有人花钱办了低保。

  三是扶贫方式繁多、资金分散,造成农民对扶贫工作“雾里看花”。三山井村与扶贫有关的资金,有产业扶贫资金、低保补助(又分为不同等级)、社保兜底资金、残疾补贴资金、教育补助、救灾救助资金、社会帮扶资金等10多种,这些资金都是分散发放和使用。即使是专业的审计人员,面对如此多分散的、相互关联的扶贫资金使用,也颇感头疼,普通农民尤其是文化水平较低的贫困户更是难以全面了解,他们只能听从村干部的政策解读,遵从村干部的工作安排。这又埋下了村民不满意和村干部腐败的种子。

  三、改善村级扶贫工作的对策建议

  当前农村存在的贫困户认定、扶贫资金使用等问题,主要是扶贫机制不合理、基层干部不胜任引发的,应从三个方面加以改进。

  首先,互换第三方与基层干部在扶贫中的角色,改变村庄扶贫机制。目前政府主要把贫困户认定等基础性扶贫工作交给村里,最后再请第三方评估。但是,村干部很难全心全意地贯彻落实扶贫政策,而且第三方评估作为一种事后监督,也无法从源头上保障扶贫效果。要把扶贫脱贫工作做细、做实、做好,需要一个没有利益关系的第三方来开展这项工作。可以反过来,让第三方作为村级扶贫工作的实施主体,负责贫困户的认定、扶贫资金使用;让基层政府、村干部和普通村民共同对第三方的扶贫工作进行考评、验收。

  其次,广泛发动群众,让普通农民真正参与扶贫工作。习近平总书记指出,“群众路线是我们党的生命线和根本工作路线”。农村是熟人社会,村民对谁家真正贫困有共识。但一些地方在扶贫时,主要依靠村“两委”干部,不肯发挥村里党员的先锋带头作用,更不敢让普通村民真正参与。三山井村有160多个党员,目前只有个别党员参与了村里的扶贫工作。相信群众、依靠群众是扶贫工作的出发点和落脚点。广泛发动群众,让普通党员和村民参与贫困户的认定、扶贫资金的使用,有助于消除贫困户认定不准确、扶贫资金“跑冒滴漏”等问题。

  最后,整合不同部门、各个渠道的扶贫资金,在村级层面统一分配使用。考虑到扶贫目标的同一性,在改进基层扶贫机制的基础上,可以在村庄层面整合使用来自不同部门、各个渠道的扶贫资金。对于集中连片贫困区或其他有条件的地区,在充分保障贫困户脱贫的前提下,其余的扶贫资金可以尝试以下两种使用方式:一是购买村民所需的公共服务,比如大病医疗保险,或用来建设村庄公共设施,保障村庄的持续发展能力;二是转化为养老保险金,提高农民的养老保障水平和资金在区域内投放的透明性、公平性。

 
责任编辑:张晋荣

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